Política medioambiental de la Unión Europea - Environmental policy of the European Union

La Unión Europea (UE) está considerado por algunos como de la más amplia leyes ambientales de cualquier organización internacional. Su política medioambiental está significativamente entrelazada con otras políticas medioambientales nacionales e internacionales. La legislación medioambiental de la Unión Europea también tiene efectos significativos sobre la de sus estados miembros. La legislación medioambiental de la Unión Europea aborda cuestiones como la lluvia ácida , el adelgazamiento de la capa de ozono , la calidad del aire , la contaminación acústica , los residuos , la contaminación del agua y la energía sostenible . El Instituto de Política Ambiental Europea estima que el cuerpo de la legislación ambiental de la UE asciende a más de 500 Directivas, Reglamentos y Decisiones.

Los inicios de la política medioambiental de la UE

La reunión de la Cumbre de París de jefes de Estado y de gobierno de la Comunidad Económica Europea (CEE) en octubre de 1972 se utiliza a menudo para señalar el comienzo de la política medioambiental de la UE. En esta cumbre se adoptó una declaración sobre política medioambiental y de los consumidores en la que se solicitaba a la Comisión Europea la elaboración de un programa de acción para la protección medioambiental. Este (primer) programa de acción medioambiental se adoptó en julio de 1973 y representó la primera política medioambiental de la UE. Además, el grupo de trabajo de la Comisión que elaboró este programa de acción condujo finalmente a la formación de una Dirección General de Medio Ambiente.

La razón principal en ese momento para la introducción de una política ambiental común fue la preocupación de que diversas normas ambientales pudieran dar lugar a barreras comerciales y distorsiones competitivas en el Mercado Común. Las diferentes normas nacionales para productos particulares, como las limitaciones a las emisiones de vehículos por el contenido de plomo de la gasolina, plantearon obstáculos importantes al libre comercio de estos productos dentro de la Comunidad Económica (CE). Una motivación adicional que impulsó la política medioambiental emergente de la UE fue la creciente politización internacional de los problemas medioambientales y la creciente conciencia desde principios de la década de 1970 de que la contaminación medioambiental no se detiene en las fronteras nacionales, sino que debe abordarse mediante medidas transfronterizas. En ese momento no se mencionaba la política medioambiental en los tratados fundacionales de la UE y, por tanto, no existía una base explícita del Tratado que sustentara la política medioambiental de la UE. Sin embargo, el texto del Tratado se interpretó de forma dinámica, lo que permitió considerar la política medioambiental como un objetivo esencial de la Comunidad, aunque no se mencionó explícitamente. No fue hasta mediados de los años ochenta y la firma del Acta Única Europea en 1986 cuando los objetivos económicos y ecológicos se establecieron en una base más equitativa dentro de la Comunidad.

Actores principales

La política medioambiental de la UE está conformada por una variedad de actores, incluidas las principales instituciones de la UE, así como los grupos de presión que conforman la comunidad más amplia de elaboración de políticas de Bruselas.

Los estados miembros dan forma a la política medioambiental de la UE trabajando en el Consejo de Ministros . El Consejo es un actor central en la toma de decisiones en la UE que comparte su poder de toma de decisiones con el Parlamento Europeo bajo el "procedimiento legislativo ordinario". Hay diferentes formaciones de consejos (compuestos por ministros responsables de áreas políticas específicas), una de las cuales es el Consejo de Medio Ambiente. El número de reuniones del Consejo de Medio Ambiente ha aumentado significativamente con el tiempo. Los jefes de Estado se reúnen en algo diferente, el Consejo Europeo, que hasta hace poco tenía muy poco que ver con la política medioambiental. Sin embargo, más recientemente, el Consejo Europeo ha desempeñado un papel importante en la política de cambio climático de la UE en particular.

La Comisión Europea no solo tiene el derecho exclusivo de proponer una nueva política medioambiental, sino que también tiene la responsabilidad de garantizar la aplicación de las normas medioambientales. Por lo tanto, desde su creación en la década de 1950, la Comisión Europea ha estado en el corazón de la Unión Europea. Sin embargo, no creó una unidad dedicada a cuestiones ambientales hasta la década de 1970 y una Dirección General de Medio Ambiente completa hasta 1981. Inicialmente, la DG Medio Ambiente se percibía como una DG relativamente débil, pero gradualmente se ha vuelto más asertiva a través del desarrollo de experiencia política. Sin embargo, la Comisión todavía tiene que depender de los estados miembros para implementar sus políticas.

Tradicionalmente, el Parlamento Europeo se ganó la reputación de defensor de los intereses medioambientales dentro de la UE, donde proporcionó un punto de acceso para los excluidos de la toma de decisiones y una voz para los partidos políticos verdes. Sin embargo, era una institución reactiva y relativamente débil. Más recientemente, el Parlamento se ha beneficiado de los cambios en los tratados que lo han convertido en colegislador del Consejo de Ministros. Sin embargo, el empoderamiento del Parlamento parece haber reducido sus credenciales ecológicas, ya que ahora parece menos dispuesto a adoptar enmiendas ecológicas.

Durante los últimos 40 años, la UE ha atraído el interés de un gran número de grupos de presión, incluidas las ONG medioambientales. Ya en 1974, grupos ambientalistas de todos los estados miembros establecieron una representación central en Bruselas, fundando la Oficina Ambiental Europea. Otras ONG ambientales solo se establecieron en Bruselas a partir de finales de los años ochenta. Las instituciones europeas, especialmente la Comisión Europea, brindan un acceso relativamente fácil a estos grupos en comparación con algunos gobiernos nacionales. La Comisión Europea incluso ha alentado activamente su participación en la formulación de políticas mediante la creación de comités consultivos y otros órganos, y proporcionando fondos para establecer y mantener ciertos grupos básicos.

Procesos de políticas

La formulación de políticas en la UE puede ser extremadamente compleja. Se ha sugerido que el proceso de formulación de políticas está demasiado densamente poblado de jugadores con veto (es decir, actores cuyo acuerdo es necesario para que se adopte una política) para que un solo actor o grupo de actores (incluidos los estados miembros de la UE) controle constantemente la dirección. de la formulación de políticas. El resultado en la formulación de políticas ambientales se ha descrito ampliamente como especialmente impredecible, inestable y, en ocasiones, incluso caótico. Sin embargo, la Comisión Europea, como actor clave en el proceso de formulación de políticas, está bajo presión para desarrollar 'procedimientos operativos estándar' para la política de procesamiento. Esto ha llevado a una serie de cambios en los procesos de formulación de políticas en los últimos años, entre ellos: la adopción de estándares mínimos de consulta; la evaluación de impacto de todas las principales propuestas políticas; y la publicación anticipada de sus programas de trabajo.

El enfoque de la formulación de la política medioambiental de la UE también ha cambiado en los últimos años, concentrándose más en actualizar las políticas existentes que en fortalecer el papel de la UE en la política medioambiental. En los años setenta y ochenta, la política medioambiental de la UE estuvo marcada por la rápida creación de un cuerpo legislativo que cubría una serie de cuestiones que antes no se abordaban a nivel de la UE. Desde la década de los ochenta, se han abordado otros temas nuevos, pero además una proporción cada vez mayor de la agenda ambiental ha sido absorbida por los debates sobre la revisión de la legislación existente. Como resultado, la proporción de legislación medioambiental de la UE que modifica leyes anteriores ha aumentado constantemente con el tiempo. En consecuencia, para la mayoría de las cuestiones medioambientales, la pregunta clave ya no es: "¿debería participar la UE?" sino '¿qué debería estar haciendo la UE?' Y la lógica para incluir el tema en la agenda política de la UE ya no es hacer que la UE lo asuma, sino cambiar las políticas existentes (fortaleciéndolas o debilitándolas, dependiendo de los objetivos de un actor político). Este cambio tanto en lo que está en juego como en la lucha clave en las estrategias de establecimiento de la agenda, marca un cambio de 'nuevos temas' a 'preocupaciones continuas o recurrentes'.

En sus procesos de formulación de políticas, la UE ha realizado un esfuerzo considerable para emprender un tipo particular de coordinación de políticas, a saber, la integración de las consideraciones medioambientales en el funcionamiento de todos los sectores políticos. El potencial de la integración de la política ambiental es, sin duda, ambicioso: sectores económicamente poderosos como la agricultura, la energía y el transporte deben "diseñar" los problemas ambientales en el desarrollo de sus propias políticas. Sin embargo, ha demostrado ser mucho más difícil de implementar de lo que muchos habían esperado originalmente, especialmente los que trabajan en la dirección general de medio ambiente de la Comisión Europea. Un factor causal significativo aquí ha sido la estructura institucional y política fragmentada de la UE, que por un lado ha facilitado la adopción de objetivos políticos visionarios, pero también ha socavado su implementación.

La implementación se encuentra en el "extremo agudo" del proceso político de la UE. El éxito de las políticas de la UE, y con ellas de todo el proyecto de integración, a menudo se juzga por los impactos que tienen sobre el terreno. No obstante, si el acervo (el conjunto de la legislación de la UE) no se aplica plenamente, las políticas de la UE corren el riesgo de convertirse en ejercicios de papel con poco efecto tangible sobre la calidad medioambiental pero graves efectos distorsionadores en el mercado único. En general, se considera que la implementación de políticas en la UE es problemática. Sin embargo, la comprensión tanto pública como académica de esta etapa crucial del proceso político de la UE sigue siendo relativamente limitada. De hecho, durante mucho tiempo, una serie de factores mantuvieron todo el tema de la mala implementación fuera o fuera de la agenda política, pero hoy está mucho más politizado, impulsado por las actividades de campaña de las ONG y los actores pro-integración como los europeos. Parlamento. Se ha ofrecido una gran cantidad de soluciones a los problemas de implementación de la UE, algunas de las cuales, si se implementan, podrían incluso agravar el problema. Pero en muchos aspectos, las causas de una implementación deficiente (o al menos imperfecta) residen en la estructura misma de la UE. En consecuencia, es probable que no haya panaceas.

Para desarrollar nuevas políticas ambientales, es importante evaluar primero las que ya se han adoptado. Sin embargo, esta idea intuitivamente simple es difícil de aplicar en la práctica, no más que en la UE, donde el complejo sistema de gobernanza multinivel aumenta considerablemente la dificultad práctica de evaluar las políticas. La mejor manera de evaluar los impactos y encontrar los efectos secundarios de las políticas es mediante una pluralidad de datos, métodos, analistas y teorías, así como criterios de evaluación. En los últimos años, la demanda de evaluaciones de las políticas y programas de la UE ha aumentado a medida que se reconoce más ampliamente la importancia de la evaluación. Muchos actores se han involucrado en la puesta en marcha, producción y uso de evaluaciones (incluida la Agencia Europea de Medio Ambiente), pero el papel de la evaluación a menudo sigue siendo bastante débil.

Sinérgica a la política medioambiental en Europa es la política europea de investigación e innovación medioambiental . Su objetivo es definir e implementar una agenda transformadora para ecologizar la economía y la sociedad en su conjunto para lograr un desarrollo verdaderamente sostenible.

La política de investigación e innovación medioambiental

Europa es particularmente activa en este campo y la política europea de investigación e innovación medioambiental tiene como objetivo promover más y mejores investigaciones e innovaciones para construir una sociedad y una economía eficientes en el uso de los recursos y resilientes al clima en sincronía con el entorno natural. La investigación y la innovación en Europa cuentan con el apoyo financiero del programa Horizonte 2020 , que también está abierto a la participación en todo el mundo.

La UE como actor medioambiental mundial

La UE es un actor importante, incluso "influyente", en las negociaciones medioambientales internacionales. Por tanto, si se quiere comprender los procesos y los resultados de las negociaciones medioambientales internacionales, es necesario estar familiarizado con el papel que desempeña la UE allí. Además, los desarrollos a nivel internacional tienen una influencia en la UE, sus políticas y la medida en que puede ser un actor global. Por tanto, las políticas y políticas medioambientales europeas e internacionales interactúan constantemente y, por tanto, son mutuamente constitutivas.

La UE es parte en todos los principales acuerdos medioambientales multilaterales que abarcan una gran variedad de cuestiones medioambientales. La UE también puede participar plenamente en las negociaciones medioambientales internacionales, ya sea como observador en el contexto de la ONU o como parte del tratado madre en varias Conferencias de las Partes (COP) y Reuniones de las Partes (MOP). A menudo se observa a la UE como líder en la política medioambiental mundial, pero su papel de liderazgo hoy en día también puede cuestionarse, especialmente en el ámbito del cambio climático. La política internacional de cambio climático de la UE consta de tres pilares (integridad medioambiental, multilateralismo, un instrumento jurídicamente vinculante), que están bajo presión en el contexto de las actuales negociaciones sobre el cambio climático. Al igual que en otros ámbitos de la acción exterior, la política medioambiental exterior de la UE se caracteriza a menudo por un desajuste entre sus ambiciones y su capacidad para cumplir en la práctica.

Protección del medio ambiente

Cuando se estableció la CEE, la protección del medio ambiente, y mucho menos el concepto más amplio de desarrollo sostenible, no se percibía como una cuestión de política importante. El concepto de desarrollo sostenible contiene dimensiones ambientales, sociales y económicas; Encontrar formas prácticas de equilibrar los tres se considera un desafío clave. Las políticas de la UE en el ámbito del desarrollo sostenible evolucionaron como resultado de la interacción entre los impulsores políticos internos y la respuesta de la UE a una serie de conferencias clave de las Naciones Unidas. Una conferencia tan influyente fue la primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano celebrada en Estocolmo en 1972. Esta no solo abordó las preocupaciones ambientales de los países industrializados del Norte, sino también las preocupaciones de desarrollo de los países del Sur. El desarrollo sostenible solo se mencionó en las Conclusiones del Consejo Europeo por primera vez en 1988. El vacilante apoyo político al "crecimiento sostenido" y / o al "desarrollo sostenible" continuó durante algunos años y revela cuán ambivalentes eran las actitudes hacia el concepto. El Tratado de Amsterdam de 1997 finalmente aseguró el reconocimiento formal del desarrollo sostenible como un objetivo legal en virtud de los Tratados. Posteriormente, el compromiso de la UE con el desarrollo sostenible se formalizó como uno de los objetivos fundamentales de la UE.

En 1997, la UE se comprometió a elaborar una estrategia "nacional" para el desarrollo sostenible antes de 2002. La Comisión publicó una Comunicación sobre una estrategia de la Unión Europea para el desarrollo sostenible en 2001, que se debatió en el Consejo Europeo de Gotemburgo. Sin embargo, esta estrategia adolecía de varias debilidades de gobernanza que inhibieron su implementación. En particular, la Estrategia se ha visto muy afectada por su relación ambigua con la Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, que ha recibido una prioridad política mucho más alta.

La crisis política e institucional a la que se enfrentó la UE en 2005 tras el rechazo de la Constitución de la UE hizo que la Estrategia de Desarrollo Sostenible volviera a ocupar un lugar destacado en la agenda política. Posteriormente, el Consejo de la UE adoptó una FDS "renovada" en 2006. La estrategia renovada contenía disposiciones más detalladas para la implementación, el control y el seguimiento.

La formalización legal del compromiso de la UE con el desarrollo sostenible como objetivo político se completó con el Tratado de Lisboa. El desarrollo sostenible se menciona ahora repetidamente en los Tratados: como objetivo básico de la UE en el nuevo artículo 3 del TUE; en el artículo 21 del TUE relativo a la acción exterior de la Unión; y en el artículo 11 del TFUE que establece el principio de integración. La UE está ahora legalmente comprometida a perseguir el desarrollo sostenible tanto interna como externamente (es decir, en sus relaciones con "el mundo en general").

Este compromiso legal condujo al establecimiento de un proceso de evaluación de impacto que debe realizarse ex ante , es decir, antes de los hechos, para garantizar que toda la futura legislación de la UE se ajuste a los principios de desarrollo sostenible establecidos en la Estrategia de la UE para el Desarrollo Sostenible. De hecho, surgieron múltiples procesos de evaluación de impacto: evaluación de impacto de toda la Comisión para toda la futura legislación de la UE, evaluación de impacto de sostenibilidad (EIS) para la DG Comercio y evaluación de sostenibilidad integrada (ISA) como se prevé en proyectos de investigación financiados por la UE como MATISSE, In -Context y VISION RD4SD, que ha sido recomendado para su consideración como metodología para futuras evaluaciones globales.

Principales áreas de la política medioambiental

La Directiva marco sobre el agua es un ejemplo de política hídrica, cuyo objetivo es que los ríos, lagos, aguas subterráneas y costeras sean de "buena calidad" para 2015. La Directiva sobre aves establecida ya en 1979 y la Directiva sobre hábitats forman parte de la legislación de la Unión Europea. para la protección de la biodiversidad y los hábitats naturales. Sin embargo, estas protecciones solo cubren directamente animales y plantas; los hongos y los microorganismos no están protegidos por la legislación de la Unión Europea. Las directivas se implementan a través del programa Natura 2000 y cubren 30 000 lugares en toda Europa.

Desafíos del libre comercio a la política medioambiental de la UE

Un borrador de la sección de desarrollo sostenible de la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (TTIP) entre la UE y los EE. UU. Se filtró a The Guardian en octubre de 2015. Cuando se le pidió que comentara el documento, un abogado ambiental francés describió las salvaguardas ambientales propuestas como "prácticamente inexistente "en comparación con la protección otorgada a los inversores, y que los casos ambientales representaron el 60% de los 127 casos ISDS ya presentados contra países de la UE en virtud de acuerdos comerciales bilaterales en las últimas dos décadas, según Amigos de la Tierra Europa . Según Joseph E. Stiglitz , el TTIP podría tener un efecto "paralizador" en la regulación y, por lo tanto, "socavar la acción sobre el clima que se necesita con urgencia y que requiere el Acuerdo de París ".

El borrador del capítulo de energía del TTIP se filtró a The Guardian en julio de 2016. Este borrador podría sabotear los esfuerzos europeos para implementar medidas obligatorias de ahorro de energía y favorecer el cambio a la generación de electricidad renovable.

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